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推行政府法律顾问工作的实践和思考

作者 admin浏览发布时间 2019-04-20 19:50:25

来源：马鞍山市人民政府法制办公室

全面推行政府法律顾问制度，是提高依法行政水平、加快法治政府建设的重要途径。马鞍山市一直高度重视政府法律顾问工作，近年来以推进政府法律顾问制度全覆盖、服务事项全覆盖和服务过程全覆盖为抓手，在全市普遍建立起以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥了积极作用。
一、基本情况和主要做法
（一）建立“统分结合”的政府法律顾问工作体系，全面推行政府法律顾问制度，实现服务范围全覆盖。一是政府法律顾问工作起步早。马鞍山市政府法律顾问制度建立早、机制全。2000年，马鞍山市政府组建了全省首个政府法律顾问团。2004年，市政府出台法律顾问组工作规则。2015年，市政府对法律顾问组进行重组，从清华大学、安徽大学和律师事务所中聘请3名法学教授和10名资深律师担任市政府法律顾问。全市各县区、乡镇政府也相继组建本级政府法律顾问团。2016年2月，市政府办公室又印发《关于进一步加强政府法律顾问制度建设的意见》，进一步明确了政府法律顾问工作目标和路径，将政府法律顾问工作经费纳入本级财政预算、政府法律顾问推进情况纳入依法行政工作考核范围。至2016年底，全市政府法律顾问制度实现全覆盖。二是部门法律顾问工作机制活。为整合法律顾问资源，规范部门法律顾问聘请，在市属部门建立起“统分结合”的法律顾问工作体系，实现法律顾问制度全覆盖。“统”是指统一聘请法律顾问，在征求部门意见的基础上明确15家涉法事务较少的部门不再单独聘请法律顾问，其涉法事务统一提请市政府法律顾问组办理。“分”是指单独聘请法律顾问，全市24家涉法事务较多的市属部门单独聘请法律顾问，法律顾问平均为2人，全部是律师。
（二）深化政府法律顾问服务内容，确保法律顾问全面参与政府工作各个领域，实现服务事项全覆盖。将法律顾问作为政府的“标配”，坚持政府工作拓展到哪，法律顾问工作就延伸到哪。法律顾问全面渗入到政府工作各个领域，充分发挥了参谋助手作用。一是参与政府立法工作。积极参与政府立法的起草审查，为依法立法提供智力支撑。市城管条例立法过程中，市城管局委托律师进行起草，有效解决了部门法律力量不足的问题。二是参与重大决策审查。市政府法制办、市政府法律顾问全程列席市政府常务会、土委会、规委会等各类会议，为重大决策严把法律关。三是参与重要规范性文件审核。发挥法律顾问立场中立、业务精通的优势，积极参与文件起草论证。四是参与重大涉法事务办理。参加重大项目谈判和合同审查，参与重大疑难信访案件和重大突发事件处置。五是代理重大诉讼和行政复议案件。全面参与涉诉案件处理。以市政府法律顾问为例，近年来年均参与会议180余次，参与办理涉法事务、文件论证等130余件，法律顾问在规范政府行为、推进依法行政中发挥了不可替代的作用。
（三）优化政府法律顾问工作流程，确保法律顾问全程介入政府工作各个环节，实现服务过程全覆盖。以提升工作效果为导向，将法律顾问工作关口前移、重心下沉，建立“以事前防范为主和事中控制、事后化解为辅”的全过程的法律风险化解机制，真正把法律顾问从政府的“灭火队员”打造成了政府违法行政的“守门员”、依法行政的助推器、科学决策的智囊团。一是强化事前防范。重大决策事先不让法律顾问参与，出了问题才让其介入，往往错失解决问题、化解矛盾的最好时机。因此，我们在重大决策酝酿阶段，就邀请法律顾问提前介入，参加前期调研、方案拟定，从源头上提升决策行为的法律品质，避免违法决策方案的生成。二是注重事中控制。在重大决策审议时，把听取法律顾问意见作为必经程序，重要事项请法律顾问出具书面法律意见，杜绝违法决策方案的出台。三是完善事后化解。全市各级行政机关普遍建立了法律顾问参与重大纠纷处置制度。马鞍山816沉船事故、911东环路特大交通事故发生后，均第一时间邀请市政府法律顾问提前介入，共同研究处置方案，为事故依法妥善解决做出了重要贡献。

二、工作中存在的问题
通过扎实推进“三个全覆盖”，马鞍山市政府法律顾问工作机制日臻完善、成效稳步提升，但与新时代依法行政工作的新形势新要求相比，还存在很多差距：一是选聘程序不规范。聘任政府法律顾问的条件、程序等不够规范，随意性较大。二是待遇保障不到位。政府法律顾问待遇总体偏低，同时缺乏统一标准导致各地待遇差异较大，影响了法律顾问工作积极性。三是工作机制不健全。政府法律顾问对重大决策提前介入不足，多数法律顾问在决策阶段参与程度低，其服务多集中于解决纠纷、代理复议或诉讼案件等事后补救工作，法律顾问服务内容有待深化。四是作用发挥不充分。个别单位法律顾问使用频率不高、效果不好，“聘而不用”、“顾而不问”的情况不同程度地存在；部分法律顾问履职尽职能力不强，不能适应新形势下依法行政的新要求。

三、改进工作的意见和建议
（一）完善选聘机制，切实把政府法律顾问聘用好。一是完善法律顾问选聘机制。明确政府法律顾问准入条件、选聘程序以及考核退出机制，推行通过政府购买服务等方式择优选择法律顾问，把政治素质高、专业能力强、工作作风正的专家和律师吸收进法律顾问队伍。二是建立全省政府法律顾问专家库。推进各级政府法律顾问资源共享共用，解决基层和偏远地区优质法律资源匮乏问题。
（二）完善使用机制，切实把政府法律顾问使用好。一是细化和统一服务标准。出台统一的政府法律顾问工作规范，明确法律顾问服务内容、服务标准和行为规范及对应责任。细化法律顾问提前介入范围，明确政府使用法律顾问的条件、要求和责任，促进法律顾问工作制度化、规范化。二是提升法律顾问服务能力。充分发挥各级律师协会特别是专业委员会优势，加强对法律顾问的培训以及对重大法律事务的研究，紧紧围绕政府关心、领导关注、群众关切的重点难点热点问题，如政府融资、基金设立、招商引资、ppp项目实施等开展专题调研，依法提出切实可行的系统化解决方案，为政府排忧解难。三是尊重法律顾问意见。建立健全法律顾问意见采纳反馈机制，充分听取法律顾问的意见和建议，特别是对不同声音和相反意见，应当认真研究、积极采纳；不能采纳的，应当与法律顾问沟通，说明理由、争取理解。
（三）完善保障机制，切实把法律顾问服务好。一是保障法律顾问待遇。将法律顾问工作经费纳入同级财政予以保障，完善考核激励机制，确保法律顾问获得合理劳动报酬。二是保障法律顾问权利。将法律顾问履行职责应当享有的权利制度化，确保法律顾问有权参加或列席相关会议、考察、调研等活动；有权依委托对特定事项进行调查；有权依据事实和法律独立发表法律意见；有权提前获取与履职相关的文件和资料。三是提高法律顾问地位。政府和律协要加强沟通、同频共振，共同把政府法律顾问工作打造成法律精英施展才华、参政议政、实现社会价值的重要平台。对表现优异的法律顾问，要予以表彰奖励，积极推荐其评选“优秀律师”、担任律协领导和党代表、人大代表、政协委员等，切实提高法律顾问社会地位，提升工作的荣誉感和使命感。

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